在人民法院审理涉及土地、房屋等不动产的权属及侵权纠纷的民事案件中，经常遇到这样的情况：一方当事人以行政机关出具的文书、证书等为依据来证明自己主张的权利或事实，而对方当事人则提出质疑，有的对其合法性提出异议，认为欠缺合法成立的要件；有的对其作为证据的效力提出异议，认为其确认的事实不符合真实情况，不应被采信；有的要求在民事诉讼中直接对具体行政行为进行合法性审查；有的则提出行政诉讼，要求民事诉讼中止审理。

    此时，人民法院应如何处理当事人提出的异议呢？对此，现有的民事诉讼法及相关司法解释并没有给出明确的规定，仅在部分条文中粗略地提及到一些具体问题的处理方式。理论学界的主流观点是，具体行政行为的合法性应在民事诉讼中予以审查，（1）也有部分学者认为民事审判组织不应越权行使行政审判组织的权力。（2）

    一、具体行政行为的合法性不能在民事诉讼中同等审查

    由于我国法律对此类问题没有明确的规定，目前，在司法实践中法官普遍认为民事诉讼不具有审查具体行政行为的功能，对此类问题处理的惯用方式主要有三种：第一种为“分案审查”，即法官一般中止民事诉讼的审理，建议当事人提起行政诉讼或通过行政程序解决，待行政诉讼判决生效或行政程序解决后，再恢复民事诉讼的审理。第二种为“不予审查”，即法官不审查具体行政行为的合法性，以其具有公定力为由，直接作为法定依据作出判决，若具体行政行为被行政判决或行政程序依法撤销，则通过再审程序予以解决。第三种为“回避审查”，即法官不论介入民事争议的具体行政行为合法与否都不予审查，根据自己认定的事实或证据作出判决。（3）

    上述三种处理方式的共同点在于：在有权机关未对具体行政行为依法处理前，法院不能轻易否定具体行政行为的效力，究其原因是行政行为的公定力。根据公定力原理，行政行为的合法性只有法定的国家机关通过法定的程序才能解决，在我国，只有通过行政诉讼才能对行政行为的合法性进行审查。（4）这是因为民事诉讼和行政诉讼的性质不同，前者是处理平等地位主体之间民事法律关系的，后者是处理地位不平等主体之间行政法律关系的，所以，民事审判组织不能代替行政审判组织审查具体行政行为合法性，否则就构成对行政权的不正当干预。因此，民事审判组织不得对具体行政行为的合法性进行审查，即不得同等地行使行政审判组织的权力对行政法律关系进行审查。

    二、具体行政行为应作为民事诉讼证据来审查

    由于法律或行政法规的规定，当事人某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，相关具体行政行为的文书载体即成为行为人行使权利的依据，当事人为了证明自身民事权益的合法性，必然要提供各种权属证书等证据予以证实。而民事诉讼的任务就是为了查清事实，分清是非，依法必须对当事人主张权利的全部依据进行审查。因此，在民事诉讼程序中当事人以具体行政行为主张权利的，也属于民事诉讼证据的范畴。

    根据民事诉讼法的规定，法院应当对当事人提供的证明其权利的民事诉讼证据，予以“全面地、客观地审查核实”，“确定其效力”，“查证属实，才能作为认定事实的根据”，且“有相反证据足以推翻公证证明的”，法院不应以其作为认定案件事实的根据。同时，法院代表国家行使审判权，具有最终裁决权，必须平等对待和审查双方当事人所提出的证据，不能因证据制作主体不同而有所区别（5）。生效的具体行政行为是行政法律关系的表现形式，而行政机关大多只是对行政相对人提交的相关材料进行形式上的书面审查，对其涉及的基础民事法律关系是否合法有效并不审查，加上民事法律关系的错综复杂，难免会使行政机关的行政确认行为与其基础民事法律关系不一致甚至相矛盾。因此，在民事诉讼过程中，如果当事人对具体行政行为涉及的基础民事法律关系或事实有异议的，人民法院应当对该行政行为进行审查核实。

    但是，由于具体行政行为（主要是以行政文书载体形式出现）公定力的原因，其证明力相对较高，对其作为民事诉讼证据的审查不能完全等同于其他类型证据，应该确立这样的原则：一是该具体行政行为必须是民事法律关系定纷止争至关重要的证据，如有其他证据足以证明当事人主张的事实，则不应轻易去审查行政行为；二是必须是民事诉讼当事人对具体行政行为证明的基础事实或民事法律关系发生严重的争议，而不能仅仅是对其形式瑕疵等一般性的异议；三是除非法律有明文规定，对具体行政行为的审查应由当事人提出请求，否则，法院不能主动去审查具体行政行为所涉及的基础事实或民事法律关系的真实性。

    三、具体行政行为证据在民事诉讼中的审查与认定

    民事诉讼证据的审查和认定是两个紧密相联的阶段，审查是对证据的客观性、合法性以及关联性的审查，它是认定证据的前提，认定是对证据有无证明力和证明力的大小独立进行判定，未经认定，不能作为诉讼证据使用。

   （一）对具体行政行为涉及的基础事实或民事法律关系进行审查当事人提供的据以证明其主张的具体行政行为大多是以行政文书等书证形式存在，因此，民事审判组织主要是对证据所反映的内容或所证明的内容是否与待证案件事实情况相一致，即主要审查具体行政行为所确认、许可（等）的基础事实或民事法律关系是否合法真实。（6）故此，对具体行政行为的审查实质是对其所反映或证明的基础事实或民事法律关系的审查，应当分两种情形区别处理：一是对于作为民事诉讼证据的具体行政行为，对方当事人对其证明的基础事实或民事法律关系没有异议的，民事审判组织可以不进行实质审查，仅进行形式审查；二是对方当事人对该证据证明的基础事实或民事法律关系有异议的，民事审判组织应当结合其他证据材料，对该具体行政行为进行证据的实质审查，而无须采用行政诉讼的方式来审查。

    但不管是形式审查还是实质审查，都只限于对具体行政行为所确认、许可（等）反映的基础事实或民事法律关系是否合法真实进行审查，且只限于与民事诉讼当事人欲以该行政行为证明的事实或民事法律关系关联的部分，不得超越民事诉讼案件争议的范畴。

   （二）对具体行政行为涉及的基础事实或民事法律关系的认定

    对涉及基础事实或民事法律关系的具体行政行为，在民事诉讼中是作为当事人主张权利的证据，无须另行采用行政诉讼的方式来审查确认，可以在民事诉讼中由民事审判组织径行审查，（7）但应当结合其他证据材料，最终来“认定事实”：如果经审查认为该行政行为与基础的民事法律关系相一致，则可以此作为定案的依据；如果不一致甚至矛盾，可不受该行政行为的约束，直接依据庭审中查明的事实做出民事裁判，但在裁判文书中不应对该行政行为进行评判，更无权撤销。该行政行为的形式效力仍然存在，民事判决只是否定了它所确认的民事权利。除非该行政行为的相对人依法提起行政诉讼或行政复议，经有权机关通过法定程序对其依法撤销后，该行政行为才为无效行为。

    但需要注意的是，如果民事诉讼的当事人另行依法提起行政诉讼或通过行政程序来解决行政争议的，而该具体行政行为又是民事法律关系定纷止争至关重要的证据，行政诉讼的审理结果便成为民事诉讼的定案依据，如行政诉讼尚未审结的，民事诉讼部分应待行政诉讼判决生效或行政程序解决后，再恢复民事诉讼的审理。